Ante la reforma de la Ley de Hidrocarburos

29 de septiembre de 2014

Mañana comenzará a tratarse en el Congreso de la Nación el proyecto de reforma de la Ley 17.319 de Hidrocarburos que impulsan el Gobierno Nacional y la Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos (Ofephi). En resumidas cuentas, el objetivo es dinamizar el mercado hidrocarburífero a través de la estandarización de la legislación y los contratos para atraer la inversión externa. Una receta que marca continuidades con otras políticas iniciadas en la década de los ’90, sostenidas en los años siguientes, y con lasreformas promovidas por el Departamento de Estado de EE.UU. en Este de Europa para viabilizar la explotación de yacimientos de gas y petróleo de esquistos.

Uno de los cambios más profundos que propone el proyecto llega bajo el discurso de la competitividad, una palabra muy de moda en las olas neoliberales de los años ’90. Es bajo este paradigma que, de aprobarse la reforma tal cual llegó al Congreso, los Estados provinciales y el nacional quedarán impedidos de crear áreas de reserva y adjudicarlas a las empresas que controlan (GyP, Enarsa, Pampetrol, etc.); también se pone fin al sistema de acarreo -que permitía asociarse a proyectos sin realizar una inversión inicial de capital. De esta manera, a dichas empresas se les exigen los mismos requisitos que a las privadas, lo que implica en la práctica profundizar las asimetrías frente a las grandes compañías. Por otro lado, la aprobación e implementación de reforma de la Ley de Hidrocarburos con Enarsa significaría firmar su defunción ya que las áreas offshore que controla serán revertidas a Secretaría de Energía de Nación para nuevas licitaciones “competitivas”.

Es decir, no sólo no se descarta de plano la transferencia del dominio de los hidrocarburos y control de la industria por parte del Estado Nacional, con participación de las provincias, sino que allana aún más el camino al sector privado. Si bien la iniciativa recibió algunas críticas de representantes de empresas transnacionales, que reprochan que sólo YPF participara de la discusión, el proyecto responde a las demandas del sector que, hasta el momento, dosificó al extremo las inversiones a la espera de mayores beneficios. El texto en ciernes mantiene el modelo de concesiones y, en ese aspecto, sólo modifica los plazos de los períodos de exploración y explotación, según se trate de bloques convencionales, offshore o no convencionales; con respecto al último tipo de yacimientos, se le asigna un tipo de concesión particular y, en sintonía con las modificaciones que introdujo el acuerdo YPF-Chevron, se le confiere un plazo de explotación inicial de 35 años. Por otra parte, quita el tope a la cantidad de áreas adjudicadas por empresa –cinco por concesionario-, “sincerando” una situación de abierta irregularidad en la que se encontraban las principales compañías y, en definitiva, legalizando los procesos de concentración oligopólica. Asimismo, en otro guiño al sector, se pone un techo a las regalías (hasta 18%) y, reduce del 50% al 25% la tasa de acumulación del canon que la concesionara paga en caso de prórroga durante etapa de exploración.

Por otra parte, este proyecto pone de manifiesto la volatilidad de los discursos que pronosticaban, en el corto plazo, lograr la soberanía hidrocarburífera y el autoabastecimiento a partir de la explotación masiva de Vaca Muerta y otras formaciones de esquistos. En un nuevo intento de incrementar los niveles de extracción de gas y petróleo, el Estado renuncia a otra porción de la renta petrolera, al poner un techo, e incluso permite reducir, el cobro de regalías, esta vez, a fin de estimular los proyectos de recuperación terciaria y el desarrollo de yacimientos offshore y de crudos ultra pesados -el nuevo actor no convencional cuyo potencial conocido al momento se sitúa en la provincia de Mendoza, cercana al Área Protegida de Llancanelo.

Seguridad jurídica para el inversor

No sólo se incorporan ventajas otorgadas a las petroleras a través de los decretos 927 y 929 de 2013 -como la reducción y/o eliminación de aranceles aduaneros a la importación de bienes e insumos estratégicos para el desarrollo de proyectos y la libre disponibilidad sobre un porcentaje de la producción, que permite vender a precio internacional y liquidar las utilidades obtenidas en casa matriz- sino que además reduce los requisitos para acceder a ellas y las amplía. En adelante pueden acceder los proyectos de inversión superiores a 250 millones de dólares -el decreto 929 establecía un piso de mil millones de dólares-, y en el caso de offshore, habilita la exportación de hasta el 60% de lo extraído -mientras que para el resto de los proyectos el tope es el 20%. Las ventajas que otorgarían a estos proyectos –que posibilitaría a las empresas una rápida maximización de las ganancias y recuperación de la inversión- revela las expectativas que el Gobierno deposita en una acelerada puesta en explotación de la plataforma continentalante la falta de resultados en Vaca Muerta.

Asimismo, para hacer frente al lento despegue de los no convencionales, los proyectos que soliciten concesión de explotación dentro del plazo de 36 meses de entrada en vigencia de la ley, podrán pedir una reducción de hasta el 25% del monto de las regalías durante los 10 años siguientes a la finalización de la etapa piloto. Salvo YPF y Chevron en Loma Campana, el resto de las compañías con proyectos en Vaca Muerta -como Shell, Total, ExxonMobil y Petrobras- han perforado pero no iniciado la explotación en gran escala por lo que serían tentadas con esta reforma.

Además de transformar en ley los decretos 927 y 929, firmados pocos días antes de concretarse el convenio con Chevron, el proyecto consolida a la Responsabilidad Social Empresaria como mecanismo de intervención en el espacio público, gestión del conflicto social y satisfacción de demandas populares en las regiones petroleras; un elemento que asomó con mucha fuerza en el acuerdo firmado entre la provincia de Neuquén e YPF para la explotación de esquistos en Loma Campana. De esta manera se dota a las petroleras de una herramienta para la construcción de consensos y se quita al Estado y las poblaciones el poder de decisión sobre los destinos de la renta. Por último, otra forma de transferencia de renta, o de “otorgar beneficios”, que contempla la reforma es el compromiso del Estado Nacional de financiar obras infraestructuraestratégicas para el desarrollo de los proyectos. Esto podría implicar al país un incremento de la deuda externa, como sucede actualmente con los créditos del BID para transformar a Añelo en base de operaciones para la explotación de Vaca Muerta.

Autoabastecimiento, en sentido amplio

En suma, estos movimientos llevan a status de ley nacional elementos presentes en contratos y decretos que sustentaron el avance de los no convencionales de manera caótica y en un vacío jurídico significativo. Como se decía al principio y en elanálisis de los primeros borradores puestos en discusión, el proyecto apunta a la uniformización del marco jurídico –administrativo (pliego licitatorio modelo), ambiental y fiscal- en pos de la competitividad global más que en función de necesidades y ajustado a procesos de decisión interno. En este sentido, el debate, la legislación y la dinámica territorial hidrocarburífera continúa siendo marcado a fuego por las urgencias y necesidades del sector privado y, en menor medida, de la población. La maximización de utilidades para los inversores no sólo se obtiene a partir de transferencias económicas sino también con la negación al pueblo de derechos que “entorpezcan” el ágil funcionamiento de la industria. Un ejemplo de esto puede ser la no aplicación del derecho indígena, que está totalmente ausente en este proyecto de reforma de la ley. En esta línea, YPF juega su rol ambiguo. Por un lado, opera y presiona por una reforma que la beneficie  en tanto “empresa de los argentinos”. Por otro, niega acceso a información clave, como los acuerdos que firma con otras compañías, por ser una “empresa privada orientada a generar valor para sus accionistas”.

El autoabastecimiento continúa siendo una consigna que no se discute -no importa para qué fin se persigue este objetivo-, sólo se sabe a quién le adjudicaron la responsabilidad de cumplirlo, que paradójicamente es el mismo sector corporativo que nos llevó a esta situación.

Observatorio Petrolero Sur (OPSur)